재무부 사무처장, 상원 보고… “해외 순이주 수치, 정부 예측보다 높을 가능성” 언급
연방정부가 해외에서 유입되는 순이주 감축을 시도하고 있지만 여전히 많은 수의 이민자가 유입되고 있다. 알바니스(Anthony Albanese) 정부가 이를 설명하려면, 어쩌면 많은 시간이 필요할 것으로 보인다. 이전 정부에서 물려받은 시스템 문제일 수도 있다.
어찌 되었든 호주로 입국하는 이민자 수에 대해 현 정부가 통제력을 갖고 있다고 보는 이들은 많지 않을 듯하다.
사실 노동당 정부가 들어선 지난 2년간, 호주의 높은 순 이주 비율에 대한 논의에서 정치인들은 중요한 정보를 무시해 왔다.
우선 정치권은 유권자들에게 전염병 대유행 당시의 국경 폐쇄로 인한 호주 인구 증가율이 한동안 마이너스로 돌아섰고, 이에 따라 이전의 ‘이민 패턴 따라잡기’ 요소를 경험하고 있음을 상기시키는 데 소홀했다.
전염병 사태가 시작된 2020년 초까지, 봉쇄 이전 4년 동안의 호주 인구는 매 분기별로 평균 약 9만 7,500명씩 증가했다. 그리고 봉쇄 조치 이후 4년 동안 인구 증가는 분기당 약 9만 4,700명이었다. 지난 4년 동안의 인구 증가는 팬데믹 사태 이전 4년 동안에 비해 약간 적었던 것이다.
이달(11월) 첫 주 스티븐 케네디(Steven Kennedy 연방 재무부 사무처장이 상원 의회에서 “2023-24년과 2024-25년도 호주로 유입된 순 해외이주 규모가 정부 예측보다 높을 가능성이 있다”고 보고한 가운데, ABC 방송은 지난 일요일(11월 10일) 정부의 이민자 관리가 통제되지 않는 요인을 분석했다.
방송은 먼저 뉴질랜드의 암울한 경제 상황에서 일자리를 찾아 호주로 유입되는 NZ 시민들이 늘어나고 있음을 언급했다. 그렇게 호주로 건너온 NZ 시민들 가운데 자국으로 돌아가는 이들은 극히 일부에 불과하다. 이들은 ‘양국간 조약’에 따라 호주에서 영주비자를 신청해 체류 기간을 연장하고 있는 것이다.
국제 조약 의무와 관련된
임시이주 증가
이 부분에서 지난 2022년 나온 ‘파킨슨 검토’(Parkinson Review)를 살펴볼 필요가 있다. 2022년 하반기, 알바니스 정부는 전직 공공서비스 최고 행정 책임자였던 마틴 파킨슨Martin Parkinson) 박사에게 호주의 이주 시스템에 대한 ‘전면 검토’를 요청했고, 해당 검토의 최종 보고서(Review of the Migration System)는 이듬해 3월 정부에 제출됐다.
파킨슨 박사는 이 검토 보고서에서 호주의 현 이주 시스템이 “목적에 전혀 부합하지 않다”는 결론을 내렸다.
정부는 이 보고서의 통찰력을 기반으로 2023년 12월, 호주 이민 전략(Migration Strategy for Australia)을 수립했다. 현재 국제학생 수를 제한하는 것 등이 이 전략을 구현하기 위한 하나의 실행 계획인 것이다.
당시 파킨슨 박사는 지난 수십 년 동안 호주의 이주 시스템이 어떻게 발전해 왔는지, 그리고 많은 문제를 해결해야 했는지에 대한 이유를 설명했다. 이 부분에서 중요한 것은 ‘영구’(permanent)와 ‘임시’(temporary) 이주 프로그램 사이에 중요한 차이점이 있다는 점이다.
파킨슨 박사는 “호주가 주로 영구 이주 한도에 의존하여 이민자 수를 관리하면서 인구 증가의 예측 가능성 및 안정성을 추구한 반면, 임시 이민은 연간 이주 계획 과정에서 고려되지 않는다”고 지적했다.
그렇다면 이제까지 정부는 왜 그런 식으로 해 왔을까. 부분적으로 이는 역사적 배경 때문이다.
파킨슨 박사에 따르면, 처음 영구 이민 한도가 마련된 것은 수십 년 전, 임시 취업 이민이 거의 존재하지 않았고 대부분의 임시 이민자가 호주에 체류하는 동안 영주비자를 얻을 수 있는 뚜렷한 경로가 있었던 시기에 도입됐다. 즉, 영구 이민 한도는 효과적으로 전체 인구 증가에 대한 ‘상한선’ 역할을 한 것이다.
하지만 최근 수십 년 동안 이민 시스템은 극적으로 변화됐다. 파칸슨 박사는 “호주의 임시 이민자 수가 지난 15년 사이 거의 두 배로 증가한 반면, 영주비자로 가는 경로는 줄었다”고 말했다. 다시 말해 임시 이민이 전체 순 해외이주의 큰 부분을 차지하게 되었기에 영구 이민 한도는 순 이주 흐름을 관리하는 매우 제한적인 도구가 됐다.
이에 따라 파킨슨 검토는 “정부가 임시 이민도 관리해야 한다”고 권고했지만 또한 “그렇게 하는 것이 간단하지 않을 것”이라는 점도 덧붙였다. 검토 보고서는 “임시 이민 흐름을 제한할 수 있는 곳을 고려할 때 호주의 (다른 국가와의) 무역협정(trade agreements)를 감안해야 한다”고 지적했다.
이어 “양자 자유무역협정(FTA)은 호주가 부여하는 임시 비즈니스 비자의 총 수를 제한하지 않기로 약속하고 있다. 때문에 임시 이민 대상을 제한하려는 움직임은 명시적인 면제를 제공해야 할 수도 있다”고 설명했다.
파킨슨 보고서의 이 부분을 보면, 호주로 하여금 이민자 수를 통제하기 어렵게 하는 다른 국가와의 약속(협정)이 있다는 것인데, 맞는 것일까? 그 대답은 ‘Yes it has’이다.
호주는 뉴질랜드와 오래 전부터 협정을 맺고 있으며, 이는 양국간 시민의 자유로운 이주를 허용한다.
‘이주 노동 조항’ 포함된
다른 국가와의 협정
하지만 최근 수십 년 동안 연립(자유-국민당) 및 노동당 정부는 해외에서 입국한 이들(워킹홀리데이 메이커, 학생 등)이 호주에서 일을 하고, 또한 호주인이 다른 국가에서도 마찬가지로 일을 할 수 있도록 하는, 이주 노동 조항이 포함된 다른 국가와의 많은 협정을 체결했다.
이처럼 정부가 호주를 글로벌 노동시장 자유화에 포함시키기로 한 것은 의도적인 결정이었다.
파킨슨 보고서는 이를 보다 구체적으로 언급하고 있다.
<이동 조항(mobility clauses)은 호주가 체결하는 모든 무역협정, 세계무역기구(WTO) 및 대부분 자유무역협정에 포함되어 있다.
많은 무역 파트너 국가, 특히 대륙권 파트너 국가들에게 이동 조항은 호주와의 무역 관계에서 핵심 관심사이다.
그 결과 국가가 호주의 이익, 예를 들어 농업 수출에 대한 무역 제한을 제거하기 위한 전제 조건으로 비자제도 개선을 추구하는 것은 드문 일이 아니다. 이처럼 호주의 국제 이주 정책은 상품과 서비스에 대한 시장 접근과 연결되어 있다.
따라서 호주는 이주 시스템의 광범위한 변화가 양자 FTA의 일부로 이루어진 국제 조약 의무와 WTO 회원국으로서의 주어진 의무를 준수하지 않을 위험을 초래할 수 있다는 점을 염두에 두어야 한다.
잠재적 위반 영역에는 다음 사항이 포함되지만 이에 국한되지는 않는다. 이는 △비자 체류 기간은 ‘영구적으로 일시적인’(permanently temporary) 비자 지위 문제를 다루는 시스템 개혁 조치의 영향을 받을 수 있고, △임시 비자에 대한 상한선을 두지 않는다는 약속과 임시 비자에 대한 수치 제한은 임시(영주이주를 포함하여) 이민을 제한하는 모든 전환의 영향을 받을 수 있다는 것이다.>
파킨슨 검토에서 설명한 이 부분은 왜 정부가 종종 지나치게 높은 수준의 해외 순이주에 허를 찔릴 수 있는지를 설명한다.
오늘날 호주에서의 임시 이민 성장은 숙련 기술을 가진 임시 이민뿐 아니라 특히 학생 및 대학원 비자에 영구 이민 수용과 동일한 연간 상한선이 적용되지 않는 ‘수요 중심 비자’(demand-driven visas) 도입으로 가능해졌다.
“호주는 순 해외이주를
목표로 삼아야 한다”
파킨슨 검토 보고서는 “호주의 영구 이민 상한이 더 이상 인구 증가를 관리하기에 충분하지 않다”고 지적했다. 또한 보고서는 영구 이민 상한과 호주 임시 이민자 수 사이에 한때 존재했던 연관성이 ‘깨졌다’고 표현했다.
아울러 당국이 영구 및 임시 이주를 관리하는 시스템으로 전환하면 복잡해질 수 있지만 정부는 그렇게 하는 것을 막을 수 없다는 점도 언급했다. 이유는, 계획되지 않은 이주가 크게 증가하면 문제가 발생할 수 있기 때문이다.
보고서는 “2006년에서 09년, 2016년에서 19년과 같이 순 해외이주(net overseas migration. NOM)가 많았던 기간 동안, 일부 지역에서 인프라와 기타 지원이 인구 증가에 맞춰 발전하지 못함으로써 도시 혼잡에 대한 우려가 커졌다. 이로 인해 이주 프로그램에 대한 지지가 감소했다”고 지적했다.
또 ‘인프라와 주택 공급이 이주로 인해 발생한 수요에 부응하지 못하면 인프라와 주택 서비스의 질이 저하되고 가격이 상승할 수 있다’는 점, ‘결과적으로 지역 주민과 새로 도착한 이주민의 물질적, 비물질적 생활 수준이 훼손될 수 있으며’, ‘지역사회에 부과된 비용(주택, 노동시장 영향) 또한 응집력을 약화시키고 사회 통합과 번영에 영향을 미칠 수 있다’는 우려를 제기했다.
이 검토 보고서는 연방정부가 예산 주기에 맞춰 내각에서의 고려를 위해 모든 이주(임시 및 영구)를 한 시점에 통합한다면 더 ‘전체적인’(holistic) 의사 결정을 내릴 수 있을 것이라고 제시했다.
보고서는 ‘장기 계획 주기(예를 들어 10년)는 기업에 대한 기대치를 설정하고 지역 주민에게 영구 및 임시 이주가 모니터링됨은 물론 잘 관리될 것이라는 확신을 제공한다’고 말했다.
아울러 ‘정부가 상당한 변화를 이루고자 하는 경우에도 장기 계획이 필요할 것’이라고 제안한 뒤 ‘예를 들어 오늘날 호주 경제는 임시 이민자, 그리고 일부 부문은 특히 이들에게 의존하는데, 다른 임시, 영구 이민으로의 이동에 측정되고 고려된 변화가 필요하다’고 강조했다.
ABC 방송은 이처럼 파킨슨 검토 보고서를 인용, 호주의 이민 시스템과 통제가 어려운 순 이주 문제를 언급하며 “정부는 유권자들에게 호주 이민 시스템의 문제가 수십 년 동안 악화되어 왔으며 빠르게 해결될 수는 없지만 이를 파악, 바로잡고자 노력하고 있음을 상기시킬 필요가 있다”고 제시했다.
김지환 기자 herald@koreanherald.com.au
